Д.Цыганков: Необходима концентрация ресурсов для комплексной, опирающейся на политическую поддержку первых лиц экспертизы

Желание общественности принимать самое активное участие в жизни страны усиливается с каждым днем. Все чаще эксперты из разных отраслей подчеркивают свою готовность, а главное профессиональную возможность не критиковать и выискивать ошибки государственных структур, а помогать этих ошибок избежать.

В этом смысле все более значимую роль начинает играть оценка регулирующего воздействия – процедура, в ходе которой проекты различных нормативных правовых актов анализируются специалистами. Всесторонний анализ призван выявить положения, вводящие, например, избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению.

Суть процедуры — установить, были ли при подготовке проекта нормативного правового акта тщательно изучены все возможные последствия и риски введения регулирования, рассчитаны ли положительные эффекты от регулирования и соотнесены ли они с затратами для бюджета, субъектов предпринимательской и иной деятельности и потребителей, а главное – существует ли причинно-следственная связь между введением регулирования и решением проблемы, для устранения которой такое регулирование предлагается.

В частности, как важнейший элемент процедуры оценки регулирующего воздействия рассматривают публичные консультации. Они предполагают получение обратной связи от субъектов предпринимательской и иной деятельности по предлагаемым инициативам в целях более точного определения рисков возникновения негативных эффектов от регулирования.

Однако использование инструментария ОРВ в России пока лишь начинает активно развиваться, а потому любое экспертное обсуждения возможности его использования вызывает огромный интерес.

24 мая в Санкт-Петербургской торгово-промышленной палате состоится конференция «Перспективы внедрения и развития процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Северо-Западного федерального округа РФ».

В преддверии мероприятия один из участников – директор центра ОРВ Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Даниил Цыганков рассказал «Диалогу» о положении дел в области применения ОРВ в России, проблемах масштабного внедрения и возможности использовании международного опыта.

Даниил Цыганков — член  Европейского общества по оцениванию, Международной социологической ассоциации, Международной сети по регуляторной реформе, а также член Рабочей группы по вопросам методологии оценки регулирующего воздействия при Консультативном совете по ОРВ при Минэкономразвития России.

ОРВ как системный инструмент используется в России не так давно. На данном этапе насколько развито его использование? В каких областях оно уже достаточно ощутимо, а в каких минимально?

ОРВ одно из тех инновационных государственно-управленческих инструментов, которые российские власти заимствовали из-за рубежа чуть ли не в последнюю очередь – «после» БОРа, электронного правительства, оценки эффективности госпрограмм.

В Минэкономразвития РФ оценка регулирующего воздействия  применяется с середины 2010 года в ограниченном масштабе и направлена на предупреждение избыточных обременений бизнеса, а также на выявление и устранение «бюрократических издержек» в действующих нормативно-правовых актах некоторых типов. При этом оценивается нормотворческая деятельность Правительства и федеральных органов. ОРВ сейчас не делают ни для действующих федеральных законов и постановлений Правительства РФ, ни для проектов федеральных законов, разрабатываемых вне Правительства РФ, ни для проектов НПА во многих областях правового регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности, не попадающих в достаточно узкие рамки, очерченные при введении этой системы (контроль-надзор, техническое регулирование, оценка соответствия).

Насколько развита законодательная база в этой области? Насколько практика применения ОРВ в России отстает от лучших международных практик?

С мая 2010 года был принят целый ряд постановлений правительства, указов Президента, приказов Минэкономразвития, которые создали каркас как прогнозной, так и ретроспективной оценки. В одном из своих первых указов от 7 мая этого года  новоизбранный президент следует позиции МЭРа по развитию ОРВ в России. Там есть вещи бесспорные – например, запуск портала regulation.gov.ru или расширения времени публичных консультаций, а есть вещи поспешные – в том числе и расширение на уровень муниципалитетов. К сожалению, упущен сюжет с построением баз для расчетов.

Что до международной практики, то мы, во-первых, лишь с 2013 года должны перейти на классический дизайн — подготовку заключения об ОРВ в  момент проектировки НПА (то есть самим регулятором) – это тоже предусмотрено в Указе. Во-вторых, в отсутствии принятой методики и фрагментированных данных, качество заключений об ОРВ пока невысоко – по нашим исследованиям, менее 10 процентов дотягивают до европейских стандартов. Но такой этап проходили все страны при внедрении – главное понимать, что нужны реальные шаги по улучшению качества, переходу к «доказательным» заключениям.

Чем выгодно более активное внедрении ОРВ государственной власти и представителям бизнеса? Какие основные препятствия сейчас, на Ваш взгляд, существуют для развития механизма ОРВ?

Вообще, расширение механизма ОРВ, планы по более активному участию регуляторов в подготовке заключений об ОРВ и в проведении публичных консультаций, а также постепенное включение регионов в проведение ОРВ, отражает его позитивное восприятие первыми лицами в государстве. Но развитие под «политическим контролем» бюрократии создает риск размывания ограниченных ресурсов, и тем самым – постепенной формализации ОРВ, ее мимикрии под очередное межведомственное согласование.

А ведь стратегия так называемого «умного регулирования» видит роль бюрократии, скорее, подчиненной — драйверами сверху выступает высшее политическое руководство,  бизнес и эксперты — снизу. При последнем подходе постепенно формируется сетевая, «кооперативная» система принятия решений, снижающая издержки ее участников и повышающую взаимное доверие между государством, бизнесом и гражданским обществом.

Да, бюрократия обещает (краткосрочно) более быстрое продвижение к поставленной цели – в законодательство вносятся ОРВ-образные поправки, создаются уполномоченные подразделения в министерствах, выделяются деньги на переобучение чиновников. С другой стороны, частично коррумпированная и малоэффективная срединная бюрократия не заинтересована в реальном изменении правил игры и в открытости, и постарается постепенно свести  «умное регулирование» к приему-отсылке «бумажек».

Более медленным (но в долгосрочной перспективе – более эффективным) является построение плюралистической, децентрализованной «сети» общественных и бюрократических сил, опирающейся на политическую волю центральной власти и усилия гражданских инициатив, опирающихся на современные экспертные, сетевые и информационные технологии.

В этом смысле, выгоды политического руководства – в создании более привлекательной инвестиционной среды, а для бизнеса – стабильных правил игры, включение в принятие решений через процедуры публичных консультаций. В ряде стран успешные регуляторные реформы уже в первые годы приносили экономию издержек бюджета и бизнеса до 1%ВВП.

Внедрена ли уже ОРВ в российских регионах? Готовы ли к более обширному применению системы оценки региональные власти и предпринимательское сообщество?

Сейчас ОРВ на регулярной или пилотной основе внедрено в 5-6 регионах, в том числе и в СЗФО – в Вологодской области и Республике Коми. Десятки регионов изъявили желание внедрить этот инструмент, тем более, что в этом году из средств программы административной реформы Минэкономразвития планирует субсидировать такую активность.

Думаю, что Россия очень велика, чтобы дать общую характеристику такой готовности. В тех регионах, где стремления и власти, и бизнеса совпадут – ОРВ будет развиваться гораздо динамичнее. Вспоминаю, как 2008-2010 гг. я руководил группой консультантов Всемирного банка в Северной Осетии – Алании, и хотя мы, в конце концов, вышли на институализацию ОРВ, но различные придворные интриги и осторожность бизнес-сообщества всю дорогу притормаживали процесс.

В рамках Санкт-Петербургского международного экономического форума планируется подписание соглашения о развитии системы ОРВ между Минэкономразвития России и правительством города. Что, на Ваш взгляд, даст подобный документ?

Могу предположить, что в подписании соглашения видится способ институализировать ОРВ в городском управлении, получить методическую и организационную помощь от федерального министерства. Если это соглашение готовится на базе типового документа, который представляли недавно, 6 апреля на заседании Консультативного Совета по ОРВ Минэкономразвития, то там скорее речь идет о межведомственном взаимодействии, бюрократическом строительстве, обороте бумаг, предоставлении информации. Но это лишь часть архитектуры ОРВ.

Я бы рекомендовал городскому правительству подумать, стоит ли механически перенимать созданные консультантами федерального министерства варианты дизайна ОРВ. В одном из регионов России, уже отчитавшемся о внедрении, с января по апрель 2012 года силами 4 человек отдела ОРВ областного экономического ведомства было изучено около 100 проектов НПА, подготовлено под 80 заключений! Специалисту даже не надо их читать, чтобы сказать — это упражнение по производству формальных бумажек, при всем уважении к энтузиазму коллег.

Возможно, стоило бы создать Совет по оптимизации регулирования при губернаторе Санкт-Петербурга, который взял бы на себя анализ наиболее сложных проектов актов или действующих «барьероносных» НПА. В рамках обновления «Стратегии-2020» мы в ВШЭ подготовили концепцию такого Нацсовета, подотчетного Президенту, и аргументировали его создание в том числе тем, что — согласно международному опыту проведения ОРВ — 80% всех регуляторных обременений несут лишь 20% всех нормативных правовых актов.

То есть, необходима концентрация экспертных и финансовых ресурсов для комплексной, доказательной, опирающейся на политическую поддержку первых лиц экспертизы регуляторного воздействия.