Сегодня комитет петербургского ЗакСа по законодательству рассмотрел заявку на референдум о передаче Исаакиевского собора в управление РПЦ и рекомендовал парламенту её отклонить. Этот вопрос депутаты в полном составе должны будут решить на одном из ближайших заседаний. Нашумевшая тема заставила вспомнить о так нечасто используемом в городе и стране механизме волеизъявления. Корреспондент «Диалога», изучив действующие нормативные акты, собрал краткое пособие для тех, кто интересуется вопросом – возможно, и с практической точки зрения.
«Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме Российской Федерации, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме», — говорится в тексте этого нормальтивного акта.
Свой закон о референдуме есть и в Петербурге («О референдуме Санкт-Петербурга»), принятый 10 марта 2004 года (с изменениями на 25 декабря 2015 года).
«Референдум Санкт-Петербурга – форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации, осуществляемая посредством голосования граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Санкт-Петербурга, в целях принятия решений по наиболее важным вопросам государственного значения», — указано в этом документе.
Какие вопросы нельзя выносить на референдум?
Согласно федеральному закону, предметом референдума не может быть вопрос об изменении статуса субъектов Российской Федерации, закрепленного Конституцией (то есть – об их выходе из состава России, слиянии или дроблении). Впрочем, вопросы о вхождении одного субъекта в состав другого выносятся на региональный уровень. Так было, когда в прошлом десятилетии в России укрупняли административные единицы, результатом чего стало исчезновение шести национальных округов – они вошли в состав «материнских» областей и краёв, сведя к минимуму «двухуровневую» региональную систему в стране.
Нельзя также выносить на референдум вопрос о досрочном прекращении или продлении срока полномочий президента или Государственной Думы, о проведении досрочных президентских или парламентских выборов, а также о перенесении сроков проведения голосования. Не разрешается делать предметом референдума и другие вопросы, которые обычно решаются на выборах – об избрании или назначении, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности. Не получится также выразить персональное недоверие лицам, занимающим посты в федеральных органах государственной власти, или решить вопрос об избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международными договорами. Наконец, не получится через референдум добиться объявления чрезвычайного положения.
В Петербурге ситуация аналогичная: на референдум не разрешается выносить те же вопросы, только в применении к городу – о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти, об их персональном составе, о выборах или чрезвычайном положении. Кроме того, ещё одна «запретная» тема – финансовая: о принятии или об изменении бюджета Санкт-Петербурга, исполнении и изменении финансовых обязательств города. Разумеется, выносимые на референдум вопросы не должны противоречить и федеральному законодательству.
Как можно инициировать референдум в Санкт-Петербурге?
Это чрезвычайно сложная процедура, не гарантирующая успеха. Для начала необходимо образовать инициативную группу в составе не менее 10 человек. В её качестве может выступать избирательное объединение или общественная организация (но только зарегистрированная не менее чем за год до подачи заявки на проведение референдума). Затем эту инициативную группу необходимо зарегистрировать в Горизбиркоме, причём это ведомство весьма придирчиво рассматривает поступающие заявки, отклоняя многие из них на основании несоответствия законам или неточности формулировок. Например, в случае с вопросом о будущем Исаакиевского собора 14 марта ГИК отклонила заявку инициативной группы; её участники тут же подали исправленный вариант (который и был в итоге одобрен 28 марта), но потеряли на этом две недели.
В ходатайстве должны содержаться вопросы или текст проекта закона Санкт-Петербурга (или иного нормативного правового акта Санкт-Петербурга, предлагаемого для вынесения на референдум). Нужно также указать данные каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы (фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, серия и номер паспорта или документа, заменяющего паспорт, с указанием даты его выдачи и наименования или кода выдавшего его органа). Необходимо приложить протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы. Ходатайство должны подписать все участники инициативной группы (а если предложение выдвигает избирательное объединение – то все члены его руководящего органа или, если речь идёт о региональном отделении более обширной структуры, то руководство этого отделения).
У ГИК есть 15 дней на то, чтобы рассмотреть это ходатайство. Если избирком сочтёт, что оно соответствует требованиям Устава Санкт-Петербурга, федерального и городского законов о референдуме, то наступает следующий этап – получение поддержки Законодательного Собрания, которое должно рассмотреть этот вопрос и вынести положительный вердикт. Отметим, что ЗС при утверждении заявки о проведении референдума – на это особо обратил внимание депутат Борис Вишневский, один из заявителей в вопросе, касающемся Исаакиевского собора – выносит не политическое, а только правовое решение.
«Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, уполномоченное в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы о проведении референдума требований действующего законодательства», — говорится в тексте соответствующего закона. Как при этом парламентское большинство намерено противостоять оппозиции (а спикер ЗС Вячеслав Макаров уже заявил о том, что не поддержит проведение «Исаакиевского» референдума, назвав инициативу «напрасной тратой денег на политические выпады отдельных лиц») – вопрос открытый. Однако не приходится сомневаться в том, что попытки «зарубить» инициативу в Мариинском дворце будут.
В любом случае, Законодательное Собрание должно утвердить эту инициативу в течение 20 дней (или отклонить, обосновав это конкретными нарушениями статьи 12 федерального закона или статьи 5 городского закона о референдуме). Если и этот этап будет пройден, то Горизбирком должен зарегистрировать инициативную группу, выдать ей регистрационное свидетельство, а также сообщить об этом в средства массовой информации – официальные публикаторы информации органов государственной власти. На это отводится ещё 15 дней. Отказать в регистрации инициативной группы по проведению референдума ГИК может только из-за нарушений Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, городского Устава или законов Санкт-Петербурга – такое решение может быть обжаловано в суде.
После этого нужно собрать подписи – всего необходимо получить оформленное таким способом согласие 2 процентов избирателей, проживающих на территории, которая проводит референдум (в случае Петербурга это около 75 тысяч человек). Потом ГИК ещё и проверит подписные листы – в общем количестве 20 процентов от количества подписей участников, необходимого для назначения референдума. Подписные листы отбираются для выборочной проверки посредством случайной выборки (жребия) на заседании Горизбиркома. При этом имеют право присутствовать уполномоченные представители инициативной группы. Если больше 10 процентов подписей признаны недействительными или собранными с нарушением закона – опять-таки, будет дан отказ в проведении референдума.
Добавим, что в случае отказа от ГИК повторно проводить референдум с таким же смыслом вопроса будет нельзя, пока не пройдёт два года. Если же инициаторам удастся прорваться через все эти преграды – то решение о проведении референдума будет принято Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в форме постановления. В документе указываются дата его проведения, вопрос референдума или проект выносимого на референдум закона. Информация о появлении такого постановления должна быть опубликована за два месяца до дня голосования – которым, кстати, может быть только воскресенье.
Дальше наступает, собственно, период голосования – он, в общем и целом, аналогичен тому, как проводятся выборы, только избирательные комиссии называются комиссиями референдума. Городская избирательная комиссия становится «городской комиссией референдума», территориальные избирательные комиссии – «территориальными комиссиями референдума». Инициативная группа может назначить в каждую из таких комиссий своего человека с правом совещательного голоса.
Какие вопросы уже выносились на общенациональный референдум?
На самом деле, ни одного общероссийского референдума не проводилось с тех пор, как в 1993 году была принята ныне действующая Конституция. До того в истории современной России два случая были: знаменитый референдум «да-да-нет-да» апреля 1993 года, который стал прологом к острому конфликту между президентом и Верховным Советом (фактически – к скоротечной гражданской войне сентября-октября того же года). После того, как ВС прекратил своё существование – его, как мы помним, расстреляли из танков и взяли штурмом – прошло ещё одно всенародное голосование, на этот раз – по проекту Конституции. 12 декабря 1993 года его одобрили большинство из тех, кто пришёл к урнам (хотя ввиду невысокой явки это число не было большинством избирателей), поэтому 12 декабря и поныне отмечается как День Конституции.
А в Петербурге?
Путём референдума в июне 1991 года – одновременно с выборами президента России и мэра города – был решён вопрос о возвращении Ленинграду его исторического названия – Санкт-Петербург. Указ Президиума Верховного совета РСФСР о переименовании Северной столицы был подписан 6 сентября 1991 года. Нужно отметить, что варианта вернуть городу «промежуточное» и при этом русское название – Петроград – не предлагалось.
А в 2014 году, вскоре после знаменитого референдума в Крыму о присоединении последнего к России, активисты молодёжного демократического движения «Весна» подали в Горизбирком Петербурга заявку на проведение плебисцита об отделении города от России и «воссоединения его с Европой на правах коммуны княжества Лихтенштейн». Заявку приняли, однако сами инициаторы заявляли, что собирать подписи и проводить остальные необходимые действия они не будут, потому что их цель – «показать, что механизм референдума в России не работает». В прошлом Горизбирком не раз отклонял на разных стадиях другие, более безобидные инициативы – например, по вопросам о необходимости строительства «Охта-Центра», введения круглосуточного графика работы метро, а недавно – по предложению об установлении в городе «сухого закона».
Это, разумеется, далеко не полный разбор того, что можно (и необходимо) делать потенциальным организаторам референдума. Для более глубокого понимания вопроса можно обратиться к тексту действующего закона, размещённому на сайте Смольного.
Подготовил Илья Снопченко / ИА «Диалог»